公元166年（延熹九年），秋七月，党锢之祸方平，边疆又乱，鲜卑檀石槐引诱东羌、南匈奴、乌桓共同盟誓，联同出兵侵扰汉境，边疆百姓深受其害。
鲜卑檀石槐分兵十部，以弥加，素利、厥机，酋莫槐、柯最、阙居、燕慕容共七部与乌桓共同劫掠幽州六郡；置鞬落罗、日律推寅两部攻掠凉州居延城（张掖居延属国北防重镇）；檀石槐则亲率本部八千骑兵，联合南匈奴，再次攻入并州。
而东羌部落中，以上郡沈氐羌及安定郡先零羌为首，上郡虔人羌，安定郡牢姐、句就种、巩唐三羌，北地郡罕、且冻二羌，汉阳郡钟、当阗二羌，共十部联兵四万余人，兵进武威、张掖二郡，与北部鲜卑置鞬落罗、日律推寅遥相呼应。
檀石槐本欲拉拢西羌一同兴兵，怎奈金城、陇西诸羌前番为段颎所败，损耗严重，又慑于段颎威名，不敢轻举妄动。然武威、张掖两郡羌人闻风响应，武威郡当煎羌豪强饥发、东尾等合兵五千余人袭扰武威姑臧，张掖郡滇那羌王滇云、卦养羌女王容傲两部合兵四千进逼居延，以求与东羌、鲜卑里应外合，攻破河西。
度辽将军徐淑闻讯大惊，连夜召集众文武商议，忧声道：“今西疆、北疆两面大乱，烽火连天，处处受敌，当如何是好？”
“不如暂且坚守，待朝廷旨意下达，依旨而行”，尹端试探问道。
徐淑无奈道：“若能坚守，老夫岂会如此焦躁，而今张掖、武威二郡羌人与东羌诸部、鲜卑内外呼应，居延、姑臧危在旦夕，若是此二城有失，河西便不复存焉！则凉州势必大乱，关中亦会波及；而北疆并、幽二州又自顾不暇，无以为援，谈何坚守，如今情势紧急，也不知朝廷是何意，唉！”
众人默然，低头不语，徐淑自怨道：“只恨我徐淑才能不足，以致夷族侵掠边郡，如入无人之地，若是皇甫规、张奂、李膺三人镇守边疆，岂容蛮夷猖獗。”
商议无果，众人各自离去，独有新任从事王允适时进言道：“如今敌势汹汹，虽逞一时之威，却难以持久，属下所忧者乃是边疆众将互不相服，指挥不畅，以致军心动摇，使得敌军有机可趁，若是边疆有失，朝廷问罪，将军定然首当其冲；此时须有威名卓著之人统令三军，收拢众心，令行禁止，齐心协力，则敌军不足为惧！”
“子师所言，甚有道理”，徐淑静静思虑着王允之言，忽而问道：“老夫即刻向朝廷上书，自愿让位于皇甫规、李膺、张奂三人，以解边疆之危，你以为如何？”
王允赞同道：“甚好，将军真乃忠义宽厚之人，王允拜服。”
鲜卑、东羌、南匈奴、乌桓四族联兵犯境，声势浩大。军报传入洛阳，朝野震动，桓帝惊慌失措，慌忙召集群臣于金銮殿商议对策。
“边疆告急，度辽将军徐淑上表举荐皇甫规、李膺、张奂三人，自愿让位”，桓帝盯着太尉周景问道：“周景，你身为太尉，掌全国兵事，当如何应对？”
“陛下，臣以为徐淑之见，甚为妥当，皇甫规三人乃当朝名将，陛下若以此三人为将，定可退敌保土”，周景恭声奏道。
桓帝沉吟半晌，群臣不敢言语，片刻后，桓帝又问道大司农张奂：“大司农，你以为该当如何？”
“北疆之乱祸源在于鲜卑，陛下可以皇甫规为度辽将军，安抚北疆，南匈奴、乌桓感其恩威，定望风而降，鲜卑独木难支，自会撤去，而后可遣使招降鲜卑，北疆可定；东羌本已归顺，怎奈地方官吏压榨迫害，羌人不堪重压，这才聚众作乱，兵进河西，而李膺昔日于羌人中甚有恩德，陛下可令李膺征调京兆虎牙营、扶风雍营等驻军，向西进兵，断其后路，与河西汉军前后夹击，东羌不战自破”，张奂踌躇满志，自信奏道。
“不可，不可”，桓帝断然拒绝道：“李膺乃是党人，朕早有禁锢之令，不可启用；至于皇甫规，其人城府颇深，亦须慎用！”
桓帝此言一出，满朝愕然，应奉适时奏道：“陛下，除却李膺、皇甫规，眼前尚有一人可用，大司农早已胸有成竹，何不令大司农为将，安边守土。”
“诸位爱卿，尔等以为应爱卿之言，可否妥当”，桓帝赶忙调整语态，对群臣问道。
郭防、樊陵、程阿等人相视一眼，纷纷上前奏道：“臣等以为大司农素有威明，颇知兵事，自当重用。”